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行政处罚当事人的类别

《行政处罚法》第2条将被处罚当事人分为三类：公民（对应《民法典》中的“自然人”）、法人和其他组织（非法人组织）。后文以“单位”指代法人和其他组织。

本文讨论的违法行为及当事人认定仅限于行政违法范围，刑事违法和民事纠纷责任认定另有规定。

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认定行政处罚当事人要注意的问题

（1）未成年人和残障人群

《行政处罚法》第30条、第31条有专门规定，此两类人群可免于行政处罚，或从轻、减轻处罚，同时要求监护人加强监管。实务中确实遇到未成年人假期帮忙赚钱（多见于流动摊贩）的情形，也有“持证”残障人士涉案。

特别是14-18岁的未成年人，经常“勇于”为父母或其他长辈承担违法责任，配合调查并接受处罚。鉴于大部分地区行政处罚结果都要上传到政务大数据系统，为他们政治前途计，执法人员应谨慎处理此类案件。

（2）雇佣关系中当事人的认定

雇佣关系中雇员违法，雇主和雇员谁是适格当事人的认定，应根据违法行为发生时雇员的工作状态判定。

雇员按照雇主要求或者在职务范围内出现违法，雇主为适格当事人，雇员不是。雇员在职务范围以外的行为导致违法，雇员为适格当事人，雇主不是。

案例：张三为李四生鲜超市雇员并长期负责，某日张三以门外市政绿化带不方便顾客进出为由，将绿化带破坏。张三虽是破坏实施人，但属于职务行为，承担法律后果的适格当事人是李四生鲜超市。

如果张三为方便自己，在工作时间将个人使用的车辆停放于市政绿化带中，导致绿化带破坏，此时适格当事人应是张三本人。

（3）承包关系中当事人的认定

承包人可以是自然人，也可以是单位。此类当事人认定类似于雇佣关系。

承包人在承包期间以发包人名义实施违法行为，发包人为适格当事人。承包人在承包合同范围外出现的违法行为，由承包人为适格当事人。

例外情况，部分法定应当有发包人承担的违法行为，发包人会与承包人在合同中约定由承包人承担。此时应综合研判证据，根据法定要求确定适格当事人。

例：很多地方性法规规定，工地扬尘防治的责任人应当是施工单位。部分施工单位出于各种考虑，将采取扬尘防治措施的工作外包给其他施工单位，合同约定该施工单位仅承担扬尘防治措施的工作，不承担实际施工工作，此类承包属于责任转嫁型承包。此时，适格当事人应当认定为实际施工单位，而不是扬尘防控措施的实施单位。

安全生产类违法行为，依照《建筑法》第45条规定，施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。

此类案件的适格当事人多数为总承包单位，分包单位是否承担责任应调查分包单位是否服从总承包的安全生产管理，固定证据后确定适格当事人。

特别是部分地区综合行政执法机关相对独立，对建筑领域违法责任认定的专业能力不及住建部门，因此，查处此类案件原则上需书面征求住建部门意见附卷。

另外，部分手续办理类违法行为，像“未办理XX许可或超出许可范围有XX行为”的违法行为，法定的手续办理人（业主）口头或合同约定，该手续委托给施工单位以业主名义办理，但实际未办理或者办理后超出许可范围，因此带来的违法后果应当由法定手续办理人承担。

（4）委托代理关系中当事人的认定

代理人在代理权限内，以被代理人名义实施法律行为，该行为的法律后果由被代理人承担。但是，如果代理人超出被代理人委托的权限范围实施违法行为，在没有被代理人追认的情况下，违法行为人应当认定为代理人，而不应当认定为被代理人；代理人和被代理人都知道委托代理的行为违反法律规范的，只要代理人实施了委托的行为，应当属于被代理人与代理人共同违法。

行政执法领域此类当事人认定问题相对罕见，一般出现在表面是代理实际是合伙的关系中。例如张三与李四合伙开店，尚未取得营业执照，在筹备经营过程中出现违法行为，张三罕有露面或不出面，也不声明合伙，仅书面委托李四与执法机关接洽处理。此时应注意代理权问题和共同违法问题，具体案例具体分析。如何确定合伙关系中的当事人问题，可参考下文第（6）项。

（5）个体工商户如何认定当事人

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”

根据以上规定，对于有字号的个体工商户，例如“张三水果超市”，在执法文书中誊写当事人的格式为：

张三水果超市（经营者：张三）

没有字号的，则以营业执照上登记的经营者为当事人。

特殊情况是：营业执照证载经营者与实际经营者不一致。

《市场主体登记管理条例》第二十四条规定，个体工商户变更登记事项，应当自作出变更决议、决定或者法定变更事项发生之日起30日内向登记机关申请变更登记。《市场主体登记管理条例实施细则》第三十八条规定，个体工商户变更经营者，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理登记。在生产活动中，擅自转让个体工商户经营权属于无效行为。

在实务中，存在未查明证载经营者与实际经营者关系，执法机关径行判断实际经营者为当事人，实际经营者在执行阶段异议，导致败诉的案例。

因此，对于个体工商户，证载经营者与实际经营者不一致的，一般应以证载经营者为当事人。如证载经营者拒不露面或不方便露面（长居外地，年老或存在生理障碍），或者有证据证明证载经营者已经失踪或死亡的，执法机关应多方调取证据，例如周边邻居的旁证，村（居）委会工作人员见证，实际经营者的自认等证据综合判定实际经营者，以此判定适格当事人。

（6）被处罚对象为个人合伙，如何认定处罚对象

个人合伙是指两个以上自然人按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。个人合伙是自然人的一种特殊形式。个人合伙可以起字号，依法办理登记，在办理登记的经营范围内从事经营。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，个人合伙作为被处罚对象时，应该分以下两种情形：一是未依法登记取得营业执照的，应当以全体合伙人为共同的被处罚人；二是经登记取得营业执照且起字号的，在执法文书中应当以核准登记的字号为被处罚人。

确定合伙关系时，有书面合伙协议的，以协议确定当事人；没有书面合伙协议又未经登记，需查明合伙情况后确定当事人。如穷尽各种手段都无法查清合伙人情况，宜在尽到告知义务后（包括疑似合伙人），以实际行为人为适格当事人。

（7）依法登记的个人独资企业

个人独资企业不同于一人公司。一人公司是法人组织，以法人名义承担违法后果，如无特殊情况（法人与投资人人格混同），以投资额为限承担违法后果。

个人独资企业属于非法人组织，非法人组织不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动，责任承担类似于个体工商户但有区别。

依法登记领取营业执照的个人独资企业实施违法行为时，应当将该企业确定为违法责任主体，而不能直接将其投资人确定为行政处罚对象。

但是，根据《民法典》第一百零四条的规定，非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。在行政处罚执行阶段，当个人独资企业不能承担责任时，应该以投资人为被执行人。

（8）法人分支机构如何认定

法人分支机构从事违法活动，如果分支机构依法设立且已经获取营业执照，属于合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。分支机构出现违法行为时，应当将该分支机构确定为当事人。在执行阶段分支机构拒不履行或不能履行行政处罚决定时，追加设立法人为被执行人。

分支机构没有获取营业执照的，以设立法人为当事人。

（9）法人分立或合并的情形

《民法典》第六十七条

法人合并的，其权利和义务由合并后的法人享有和承担。

法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带债务，但是债权人和债务人另有约定的除外。

因此，无论在发现违法行为时法人已经分立，还是发现时未分立但做出决定时法人分立，分立后的法人承担连带责任，有约定的从其约定。执法人员需整理分立过程的证据材料入卷。

法人合并的，均以合并后法人承担责任。

（10）营业执照吊销或注销的情况

按照《最高人民法院关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的复函》（法经〔2000〕24号函）规定：“吊销企业法人营业执照，是工商行政管理机关依据国家工商行政法规对违法的企业法人作出的一种行政处罚。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算，清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭。因此，企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动。”

因此，营业执照被吊销的，对于有限公司、个人独资企业、合伙企业以及法人分支机构仍应按照营业执照登记的机构名称认定行政处罚当事人。

在发现违法行为时，单位注销、破产清算或重整、吊销流程尚未完成的，仍以单位为适格当事人。决定作出时流程尚未完成的，及时加入债权人。决定作出时注销、吊销流程已经完成的，按照《合伙企业法》《个人独资企业法》《破产法》《公司法》（2024）及相关司法解释的规定执行、追偿投资人财产。

（11）违法行为继续状态时的买受人能否作为行政处罚相对人

可分两种情况讨论。

一种是拆除无需罚款的行政处罚，比如违章建筑、违法设立的广告设施等。买受人（所有权人）虽不是违法行为实施人，但是现使用人、实际管理人，其所有、管理违章建筑、广告设施违法行为处在继续状态。可认为其具有“违反行政管理秩序的行为”，执法机关可以以其作为行政处罚相对人，责令其限期拆除，处罚决定也仅限于责令拆除，不处以罚款，这样才符合行政处罚的比例原则。

另一种是罚款附带拆除的行政处罚，比如违反物业管理规定占用物业共用部分，或使用违法设立的广告设施并获益的买受人（所有权人），应责令其改正，逾期不改正的，可同时并处罚款或依法直接并处，应当拆除或排除占用的，同时责令拆除或排除占用。

（12）“双罚制”如何认定“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”

双罚制是指对于单位行政违法行为，同时给予单位及相关责任成员行政处罚的法律责任制度。目前我国多部法律、法规都有双罚制的规定。对于“直接负责的主管人员”的认定，一般是指对单位违法行为起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员，包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等。而对于“其他直接责任人员”的认定，一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位违法行为或者对具体实施单位违法行为或者对具体实施单位违法行为起较大作用的人员。

综合行政执法领域双罚制的具体操作，请见公众号文章：

执法手册|双罚制如何实施。

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法曹，一个老吏

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